Artículo tomado del Diario el País Medellin (30/10/2017)
LOS PROS Y LOS CONTRAS (Subtítulo nuestro)
Una de las apuestas más
ambiciosas del gobierno del presidente Juan Manuel Santos, en tiempos del posconflicto,
es mantener y rehabilitar 2.500 kilómetros de vías terciarias en los 51
municipios más afectados por el conflicto. La inversión es de 44.000 millones
de pesos en seis meses.
Pues
bien, en el paquete de obras, que se conoció el 5 de junio en un gran evento en
la Casa de Nariño y en el que Santos aseguró que las trochas se convertirían en
los caminos de la paz; hay dos cosas que llaman la atención. La primera es una particular forma de
contratación. La segunda, la
participación de las juntas de acción comunal, a las cuales se les han
adjudicado directamente 170 contratos, según información de la Agencia de
Renovación del Territorio, ART. En total, el dinero entregado a las comunidades
está por el orden de los 3.4000 millones de pesos para que se lo gasten en
mantenimiento de trochas, como la de la foto.
La cifra es escandalosa
básicamente porque, a todas estas, ¿qué saben las juntas de acción comunal
sobre mantenimiento de vías? Es incierto. Luego aparecen ejemplos como el del
municipio de Policarpa en Nariño en donde la Alcaldía contrató con las
comunidades cerca de 90 millones de pesos. Aquí es importante anotar que el
Gobierno ha insistido en que las juntas solamente realizarán rocería
(adecuación y desherbado) y limpieza de alcantarillas, en este caso de unos 16
kilómetros. Es decir que la Alcaldía de este municipio, de no más de 16.000
habitantes, se gastará por limpiar un tramo, parecido a ir entre Envigado y
Medellín, 90 millones.
Es
importante señalar que, tal como lo explicaron expertos consultados por este
diario, nada de esto es ilegal o irregular. No. Sin embargo, para poder
contratar de este modo, el Gobierno diseñó todo el esqueleto normativo, en el
marco del Acuerdo de Paz, para permitir adjudicar estas vías a las comunidades.
Es decir, modificó las normas, para poder entregar estos contratos a juntas sin
experiencia en obras.
A
pesar de que la idea de mejorar las vías terciarias suena bien,
paradójicamente, han sido los alcaldes quienes han ido suspendiendo los
procesos contractuales por temor a investigaciones de los entes de control. La
realidad es que faltando 60 días para que estén listos los 51 convenios, solo
diez municipios han contratado (ver infografía).
Contratos “sastre”
Tal como está
explicado en la página web de Colombia Compra Eficiente, los “documentos tipo”
–manuales diseñados para que los alcaldes contraten– fueron elaborados por seis
entidades del orden nacional: las Altas Consejería para el Posconflicto y la de
Regiones, la Agencia de Renovación del Territorio, el Ministerio de Transporte,
el Envías y Colombia Compra.
Hay que subrayar
que fue estructurado en desarrollo de Acuerdo Final y, por esa razón, las
alcaldías a las que se les asignaron recursos (ver recuadro) “deben contratar a
víctimas del conflicto, desmovilizados, reincorporados y juntas de acción
comunal”.
Funciona así: a la
alcaldía, por ejemplo, de Rio sucio, Chocó, se le asignaron 881 millones de
pesos para intervenir 50 kilómetros de sus vías verdales. Lo ideal, en términos
legales, es que contrate con una misma empresa la recuperación y el
mantenimiento a través de una licitación pública; es decir, un proceso en el
cual se postulen varios oferentes.
Hasta aquí, todo es
rutinario. Pues bien, debido al modelo de contratación que estructuraron las
seis entidades para ajustarse a los compromisos del Acuerdo de paz, los
alcaldes pueden dividir este presupuesto y contratar directamente, sin
oferentes, con nombre y apellido a los líderes de las juntas de acción comunal.
En otras palabras, los mandatarios tienen una chequera que alcanza para darle a
cada líder entre 15 y 20 millones, que es lo que permite, en este caso, la
contratación directa.
Fraccionamiento
Esto, en términos jurídicos, se llama fraccionamiento del
contrato. Que en otros tiempos fue ilegal y opera de forma similar a lo que en
su momento se dio en el escándalo de Agro Ingreso Seguro, un mismo predio
dividido para recibir varios presupuestos de inversión.
Más aún, si se advierte que no se sabe si las comunidades están
preparadas para realizar estas actividades. La misma Cámara Colombiana de la
Infraestructura, CCI, emitió una alerta advirtiendo sobre la importancia de la
rigurosidad técnica y de plantear estudios y diseños.
El Gobierno estaba preparado para estos cuestionamientos y organizó
un “arsenal” para argumentar su defensa. Literalmente, en la página de Colombia
Compra Eficiente se lee esta pregunta: ¿Los municipios pueden contratar por
tramos las obras de conservación rutinaria sin que se entienda que hay un
fraccionamiento del contrato?
Y ellos mismos responden: “Sí. La figura de fraccionamiento se
da cuando las entidades celebran varios contratos, que, por la estrecha
relación entre sus objetos, bien podrían haber hecho parte de un único acuerdo,
práctica comúnmente utilizada para eludir los procedimientos de selección de
contratistas...”.
Aunque advierten que es una práctica para “eludir” pues, en este
caso plantean que sí tiene validez por tratarse de “varias intervenciones en
distintas vías y que requieren diferentes actividades, no existe
fraccionamiento del contrato”.
La Procuraduría dijo que aunque la conducta de fraccionar los
contratos no está prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, “la
jurisprudencia y la doctrina han sido claras en que la prohibición está implícita”.
Para que quede más claro, Francisco Suárez, experto en contratación pública, dice
que la expresión “fraccionamiento” desde la teoría de la contratación pública
está asociada a una práctica que consiste en dividir el objeto del contrato
para que quede en una cuantía que no obligue a realizar una licitación pública.
“Esto es ilegal, pero en términos generales de la figura. Ahora,
realizar esto en contratación de vías es excepcional y difícil porque las obras
relacionadas con infraestructura, siempre encajan en cuantías altas y por más
fraccionamientos que hagan no lo logran”, explicó.
El riesgo de estos esquemas, explicó el experto, es que sean
manipulados por organizaciones que no tengan relación directa con los
proyectos. “Hay que cuidar, especialmente, que no haya terceros detrás
manipulando o tomándose esas juntas para beneficio personal”.
Los
casos emblemáticos
Policarpa es uno de los 10 municipios que ya contrató todo. En
menos de tres meses comprometió recursos por 875 millones. Su distribución fue
así: un contrato por licitación pública por 791 millones de pesos el cual fue
adjudicado a un único proponente para el tramo Madrigal-Santa Cruz-La
Cuchilla-El Ejido-Sánchez-La Hoja.
Luego contrata, en teoría, con seis juntas de acción comunal
para el mantenimiento de seis tramos cada uno, por cerca de 15 millones. Les entrega
a sus líderes, en un solo día, recursos por 90 millones. Con esta adjudicación
el municipio cumplió con lo que dice la ley, basada en el Acuerdo. Sin embargo,
llama la atención que las seis obras que se realizarían con juntas comunales
distintas solo comprometen el mantenimiento de dos vías. Es decir, tres juntas
firmaron convenios distintos para realizar el mantenimiento del tramo
Madrigal-Santa Cruz-Santa Rosa-La Cuchilla, por 8,2 kilómetros. Lo mismo sucede
con el tramo El Ejido-Sánchez-La Hoja. Hay tres contratos distintos, tres
juntas distintas y una sola vía. Lo que se hace es dividir los 90 millones en
seis pequeños contratos para poder entregarlos directamente y no a través de
licitación.
En Antioquia hay dos casos para
destacar. Uno es el de la Alcaldía de
Anorí que revocó el proceso. A
través de una carta que su alcalde, Nicolás Guillermo Herón, le envió a este diario explicó
que tomó la decisión debido a que “se pedía fraccionamiento del contrato para
vincular a las acciones comunales y que se hiciera contratación directa con la
misma. Se pidió que se presentaran personas sin capacidad financiera. Esto pone
en riesgos los dineros del estado”, dice la misiva del alcalde. Su municipio
tomó una decisión atípica, prefirió no invertir los 881 millones de pesos que
le giró la ART, porque podrían configurarse irregularidades.
En Cáceres, Antioquia, suspendieron el proceso. Su alcalde José Mercedes Berrío tiene
las razones. Los recursos en juego son 800 millones. “Estamos a la espera de
que el gobierno nos pase un nuevo presupuesto porque lo que están pidiendo que
hagamos no alcanza con los recursos”, dijo.
Además, señaló el mandatario que la arandela de contratar con
las juntas no es menor. “Mire, nosotros hicimos el análisis y ese no era un
problema, no, hay que darles oportunidades. El asunto es que nos pedían que la
mayoría fueran víctimas y hay víctimas que viven del Estado, no les gusta
trabajar. También me piden reinsertados en las juntas. Eso no es fácil”.
¿Qué
dice el Gobierno?
En el centro de la contratación de estas obras está la Agencia
de Renovación del Territorio, ART, la cual fue la que firmó los 51 convenios
con los alcaldes.
Juan
Carlos Zambrano es el director de proyectos de los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial, asegura, tal como se ha explicado, que todo está
sustentado en los pliegos que formularon las entidades con base en el Acuerdo
de paz. “Todo esto es un cambio que quedó establecido en el acuerdo. Este es el
deber ser de la nueva planificación”.
Zambrano aseguró que lo que han querido hacer con los alcaldes
es que las juntas tengan un papel importante. “En algunos casos las juntas
pueden estar preparadas para realizar ejecuciones de recursos, en otros casos
no. ¿Qué es lo importante? Hay que darles la oportunidad, es la comunidad la
que se debe ver representada. Por esa razón lo que estamos solicitando es que
contraten con ellos. La ley lo permite”.
Insistió en que si hay comunidades que no están preparadas o
necesitan capacitarse, se debe hacer ya. Hay que empoderar a los líderes. “Es
importante que las comunidades entiendan que estamos haciendo esto para su
beneficio, que no lo pueden hacer mal, esta es una oportunidad para regiones
apartadas y golpeadas por el conflicto”.
A la pregunta necesaria de si no les preocupa la relación tan
estrecha que hay entre los alcaldes y las juntas, quienes, en últimas, fueron
los que pusieron los votos, indican que este es un tema latente, “pero lo que
esperamos es que se dé la participación comunitaria”, insistió el funcionario.
Entonces, aparece otra posibilidad y es que estos recursos estén
siendo manejados por las Farc. La respuesta no es un sí, pero tampoco un no.
Son los tiempos del posconflicto.
“Eso puede pasar, pero tenemos que ser capaces, como país, de
pensar que hay que dar un paso. Todos tenemos que jalar hacia un fin común”,
dijo.
Aunque la ART señala que los cronogramas van bien y destacan
como un logro las 10 adjudicaciones, es importante sacar cuentas, ya que toda
la contratación debe estar lista antes del 22 de diciembre de este año. Esto
quiere decir que en los próximos 63 días que le quedan al 2017, tendrán que
adjudicarse al menos 2 contratos diarios para poder cumplir con la meta.
Otra
modificación
No resulta
fácil lograr esos niveles de contratación y tampoco de ejecución, más cuando
las obras se están realizando con juntas que no tienen mayor experiencia. Ahí
surge otra modificación de las normas que el Gobierno piensa hacer sobre la
marcha. Se trata de una reforma a la ley de garantías electorales que entraría en
vigencia el 11 de noviembre e impediría que los alcaldes pudieran seguir
entregando estas obras.
La norma señala específicamente que cuatro meses antes de las
elecciones al Congreso; es decir, desde el 11 de noviembre, no se podrán seguir
adjudicando obras. Pero el Gobierno pretende, vía fast track, incluir esta
modificación: “se exceptúa la celebración de convenios interadministrativos de
dichos entes territoriales o entidades con la ART, (...) con el objeto de
realizar las acciones estrictamente necesarias para la implementación del
Acuerdo Final”.
Con esta reforma, ni más, ni menos, se está dando vía libre a
continuar con el modelo de contratación fraccionado, y entregado de forma
directa a las juntas de acción comunal. Con una preocupación adicional, precisamente,
la Ley de Garantías se creó para evitar que las obras públicas se emplearan
para favorecer aspiraciones electorales. Pero, en este caso, se trata de
millonarias inversiones entregadas a dedo, en mayor medida, en regiones donde
las Farc en armas tenían presencia permanente y coinciden también con las
regiones en donde aplicarán las 16 circunscripciones especiales de paz. El
debate está abierto.
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